如何发挥审计监督在宏观管理中的作用

1. 如何发挥审计监督在宏观管理中的作用

国务院领导在审计署视察时再次强调了审计监督的重要性，指出审计是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分，是国民经济运行的卫士，是领导决策和民众的眼睛。由此可见审计工作在我国经济快速增长的时代，在经济体制改革向纵深推进的今天，有着不可替代的作用。
审计的首要职能是监督，监督是审计永恒的主题，在财经领域打假治乱，惩治腐败，推进廉政建设，规范市场经济秩序，这些都是审计作为“国民经济运行的卫士”所起的作用。另外，十六大报告明确提出了“奔小康”的目标，执政兴国是当前的第一要务，审计工作必须为改革和经济发展服务，并通过更好的服务来实现审计工作自身的发展。总之，审计工作应以“监督和服务”为主题，不断实践、不断探索，配合政府贯彻和落实各项改革措施，在政府宏观管理中担当重要角色，起到更加重要的作用。
一、审计监督在宏观管理中的作用
审计监督是由独立的审计机构和受托的专业人员，根据国家的有关法令、制度、规定，按照一定的程序、方法，对被审计单位的经济活动、财务收支及其经济效益，进行检查、审核、分析，对其真实性、合法性、效益性做出评价和结论的监督活动。
（一）有利于宏观调控
通过审计监督，可以加强国家财政管理，保证财政收入按时、按计划入库，控制财政支出，使财政收支达到平衡；可以使银行本身的信贷资金有计划按比例地发放，使信贷资金的发放与生产需要衔接；可以控制基本建设的盲目投资，盲目建设，重复建设的现象。
（二）有利于正确处理局部与全局的关系
在我国进行经济体制和税制等一系列改革，调动了各方面的积极性，促进了社会主义经济的发展。但由于一些制度、措施相对滞后，局部与全局的矛盾仍然存在，一些单位和个人为了局部利益而侵占全局利益的问题还相当普遍，偷税现象时有发生。这些都需要审计机关通过对财政收支的审计，依照国家的法规，监督企业和地方正确处理局部与全局的关系。
（三）保证经济体制改革健康进行的一个重要手段
经济体制改革是一项艰巨复杂的社会系统工程，现在虽然有了总的方向、原则，但一些具体步骤措施仍在探索中。有些思想不健康的人钻改革的空子，损害国家利益，为小团体和个人谋利，影响和干扰改革的顺利进行，国家需要运用审计监督的手段，来揭示问题并与其作斗争。
（四）有利于提高经济效益
多年来审计部门对一些部门和单位实行了有效的审计监督，提出了大量的问题，并提出了许多改进意见和措施，为企业改善经营管理，提高经济效益起到了积极的作用。
（五）有利于党风廉政建设
审计监督应贯彻全面审计，突出重点的原则，努力发现大案要案线索，充分发挥审计的威慑作用，特别是在市场经济体制下，各种违法违纪问题比较隐蔽，这就更需要加强审计监督，提高审计人员的政策水平和业务素质，更好地促进党风廉政建设。
二、拓展审计新领域，积极为宏观管理服务
审计监督作用发挥的如何，审计监督怎样更好的为宏观管理服务，最终要通过审计监督所固有的职能作用而体现出来，这是审计本质的内在要求。而审计的本质就是监督，它体现在审计工作的各个环节，从审计立项到审计结果的利用等，都体现着审计监督职能。
（一）监督职能
审计的基本职能是经济监督，主要是通过对被审计单位的财政财务收支及其有关经济活动真实性、合法性和效益性的审查，指出错弊，监督被审计单位和个人遵守财经法纪，履行经济责任。
（二）鉴证职能
指外部审计机构或审计人员依据对审计单位的会计及其他经济资料所反应的财政财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查，按照财经法规和会计准则，对其财务状况、经营成果和会计资料的真实性、合法性和效益性进行客观公正的鉴证，取得国家及社会各方面的公认，作为评价经济责任，解脱经济责任和依法处理的依据。由于审计鉴证是依法进行，客观评价，能取信于社会，故又称审计公证。
（三）评功职能
指审计机构或人员对审计单位的财政财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查核实的基础上，评价其财务状况，经营成果的优劣，经济效益的高低和经济责任的履行情况，促进改善经营管理，提高经济效益。现在开展的领导干部任期经济责任审计和企业厂长（经理）离任经济责任审计，评价职能居于突出地位。
三、加强审计监督的对策
（一）发挥审计监督维护财经秩序的作用
审计监督的目的就是查错纠弊，揭示经济活动中违反财经法纪的行为，不断提高经济效益，促进其加强经济管理。这是审计职能的体现，也是审计监督在宏观管理中发挥作用的重要方面。近年来国家各级审计机关实施的本级预算执行审计，宏观管理作用明显。
（二）发挥审计监督为宏观调控服务作用
由于审计结果客观公正，较真实地反映了被审计单位的经济活动成果及资金使用情况，从中发现具有普遍性、倾向性、苗头性的问题，进行综合分析，提示问题产生的原因，及时反馈给有关部门，便于政府针对问题采取有效措施，有的放矢加强管理和防范，保证经济健康有序的运行。审计部门每年开展的行业审计、专项资金审计，提示出大量影响资金使用效果问题就是很好的例证。
（三）发挥审计监督的帮促作用
作为国家经济管理的审计部门，既要对被审计单位进行监督，又有义务帮助被审计单位，促进其改善经营管理，提高经济效益，特别是在市场经济体制条件下，这方面显得尤为重要。审计能够较全面地掌握被审计单位的经营情况，所提出的建议也就较切合实际，针对性较强，因而对其加强管理，提高经济效益的作用较大。同时审计在监督过程中，还担负着宣传国家政策法规，对基层单位进行业务指导等任务，这些都是帮促作用的体现。
（四）发挥审计监督的威慑作用
发挥审计作用的形式有：专题报告、编发审计信息、通报审计结果，利用有关媒体如电台、电视台、报纸等刊物宣传审计成果等等，扩大审计影响。公布的内容可以是正面的典型，也可以是反面事例，还可以是针对某种情况、某些问题的审计调查结果或处理情况以及加强管理的建议等。特别是目前开展的领导干部任期经济责任审计，将审计结果提供给干部任免机关，为选拨任用干部提供依据。
（五）发挥审计监督促进廉政建设的作用
社会主义市场经济是需要法律法规来规范的。随着改革开放的深入，审计领域不断拓宽，社会各界对审计的期望也越来越高。通过审计，能够严肃财经法纪，改善经济秩序，同进，更能够打击经济犯罪，强化廉政建设，这是时代赋予审计监督工作的重任。

2. 如何发挥国企监管中的审计功能

应加强国有企业审计功能，揭示、抵御、查处企业运营中的问题，为政府及相关机构提出合理建议，改革和消除体制机制障碍，发挥其在国家治理中的作用 文‖朱永峰 国家审计作为国家治理的一项重要制度安排和不可或缺的有效工具,通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。在国有经济改革发展管理运行中,对于强化并完善国有资产监管体制改革有着高度的互动性和关联性。 近年来,随着社会主义市场经济体制改革的不断深入,国有资产管理体制的改革与变化对国家审计提出了新的命题和挑战。包括审计对象、审计范围、审计管理乃至结构、标准、技术等,都需要重新加以审视,研究制订相应规范。可以说,国资国企审计是国家审计加强国有资产监管的重要内容,是实现国家良好治理的内在需求。本文拟就如何发挥国有企业审计功能的问题,提出一些建议意见。 国有企业审计的功能定位 就目前而言,我国对国有资产的审计监管主要涉及以下几方面内容：一是对国资委在履行资产收益权、重大决策权和选择经营者权的情况进行监督,即绩效审计；二是对重点国有企业和领导人员经济责任的履行情况进行审计,即经济责任审计；三是对国有企业经营的合规性进行审计；四是对接受委托对国有企业财务账目进行查证的社会审计组织的质量进行监督。 通过加强国有企业审计、强化国有资产监管,有助于促进国有企业改革和发展,推进国有经济布局和结构的战略性调整。 (一)贯彻执行国家宏观经济政策,为开展国家治理奠定基础。 国有企业作为国民经济的主导力量,具有调整经济结构布局、促进经济发展方式转变、构建社会主义和谐社会等重要职责。通过加强对国有企业贯彻执行国家战略性结构调整、发展战略性新兴产业等重大决策部署和宏观政策措施情况的跟踪审计,深入了解政策执行的效果和执行中存在的主要问题,将有助于国家方针政策和相关法律法规真正落到实处,为实现国家良好治理奠定基础。 (二)强化国有资产监督管理职责,为参与国家治理设计路径。 国家审计代表国家监督国有企业财务收支的真实性、合法性和效益性,维护全民利益,是实现国家良好治理的客观需要。受托责任关系是审计产生和发展的基础,而审计受托责任既包括受托经济责任,也包括受托社会责任。加强国有企业审计正是国家审计参与国家治理并发挥积极作用的重要措施之一。 (三)厘清国有企业运营中的体制性障碍,为实现国家治理提供保障。 当前,我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期,国有企业领域内的国有资产管理体制改革、国有经济布局和结构调整、现代企业制度建立、经济发展方式转变等各项改革攻坚仍然面临许多深层次的矛盾和问题,影响国有企业科学发展的各种体制机制性障碍依然存在。应进一步加强国有企业审计功能,揭示、抵御、查处企业运营中的问题,为政府及相关机构提出合理建议,改革和消除体制机制障碍,强化国资监管,为国家审计发挥其在国家治理中的作用奠定基础、设计路径、提供保障。 强化国有企业审计的路径选择 在国家治理理论的视角下,国家审计的作用主要体现在：一是促进国家宏观政策的落实,保证经济社会发展目标的实现；二是揭示和反映体制、机制、制度方面的问题,推动深化改革；三是揭示经济社会发展中的突出矛盾和潜在风险,维护国家安全；四是着力解决涉及群众利益的突出问题,促进改善民生；五是查处违法违纪行为,推进反腐倡廉建设；六是监督制约权力的运行,促进民主法治建设。 国有企业审计将“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为工作的出发点和落脚点,通过审核国有企业是否遵循国家财经法规,对国有企业管理和使用公共资源的有效性进行评价；通过揭露国有企业运行中存在的问题,推进国有企业深化改革,促进国有资产保值增值,保证国家政令畅通,确保国家经济实现平稳较快发展。 其路径选择旨在加强三大功能： (一)关注国家经济安全,发挥国有企业审计的“预防性”功能。 保护国家和人民利益是国家治理的最高目标,实现这一目标的基础是国家安全,而国家安全的基础是国家经济安全。国家经济安全一般包括国内经济安全和国际关系中的经济安全,其本质是国家经济能够适应外部变化并保持稳定发展的能力。 国有企业审计要发挥保障国家经济社会健康运行的“预防性”功能,有责任感知风险,发现问题,提出解决问题的建议。国有企业审计应重点关注可能会影响国有企业可持续发展的市场结构风险和技术创新风险,开展风险导向审计,防范相关风险；从关注单个企业的风险、管理、效益转变为关注行业整体的风险、安全和发展,从对单个重大违法违规事件的查处到更多地揭示带有倾向性、普遍性和危及国家宏观调控政策有效落实的问题转变,通过对企业经营风险的预警,维护国有资产安全,促进国有企业健康有序发展。 (二)强化企业运营中的重大问题揭露,发挥国有企业审计的“揭示性”功能。 国有企业审计在关注财务收支的真实性、完整性的同时,应更加注重对重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况进行跟踪,揭露并制止政策执行活动中的不规范和偏离宏观调控的行为,这不仅是政府审计监督国有企业公共受托经济责任履行情况的重要手段,也是保证委托人利益的一种制度安排。 首先,国有企业审计应该揭示政府制订的相关政策落实情况、影响国企改革重大的体制性制度性障碍。对于改制的国有企业,要揭示改制政策落实情况、相关制度是否合理、改制存在的问题、改制前后绩效变动情况、改制是否达到预期目标等。其次, 国有企业审计要注重企业整个运营过程中的问题揭示。特别要揭示重大损失浪费、重大决策失误、重大违法违规和经济犯罪问题。再次,国有企业审计要揭示影响国家信息安全、生态环境安全问题。最后,由于国有企业承担了大量的社会责任和公共政策责任,关系到民生安全和政治生态,因此国有企业审计还要揭示企业社会责任和公共政策责任履行情况。 (三)注重企业体制机制的改革和完善,发挥国有企业审计的“抵御性”功能。 目前,我国在经济转轨时期对于体制改革采取的是渐进式改革模式,一些旧的不合理的制度体系仍然存在,与市场经济相适应的制度体系尚未完全建立,制度漏洞提供了腐败的机会。同时,由于国有产权缺乏人格化的主体,“内部人控制”现象严重,再加上国有企业委托代理链条较长,国有企业所有者和经营者之间信息不对称导致的道德风险和逆向选择问题更为严重。因此,审计作为一种制度安排,在揭示问题的同时,更应当通过提出健全制度、完善机制和体制的建议,抑制企业“内部人”可能出现的机会主义行为,使其规范有序,并可预见,从而增进效率,促进企业的持续稳定健康发展,进而促进国民经济的可持续发展。 在国家治理的框架下,在微观层面,国有企业审计通过对企业经济实体的审计调查,揭示和反映政策落实不到位等问题,分析和查找体制性障碍问题,并有针对性地提出合理的审计意见,以此促进政策、法规、制度的完善；在中观层面,国有企业审计应注意将管理审计与绩效审计相结合,关注企业发展的目标和战略,从管理方式、治理结构、投资状况、内部控制、风险管理等方面,系统、全面地检查和评价企业的经营管理活动,对有关行业政策的合理性提出建议,推动行业主管部门加快相关标准政策的制订和完善；在宏观层面,对承担部分政府职能和国家产业政策的国有企业,国有企业审计应该为政府提供相关政策建议,通过引入企业价值观,关注企业可持续发展能力,评价资源利用的经济性、效率性和效果性,切实提高国有企业经济绩效和国有资本运行效率。 作者单位：上海市审计局国有资产鉴证审计处 欢迎发表评论分享到:

3. 如何发挥国企监管中的审计功能

应加强国有企业审计功能，揭示、抵御、查处企业运营中的问题，为政府及相关机构提出合理建议，改革和消除体制机制障碍，发挥其在国家治理中的作用 文‖朱永峰 国家审计作为国家治理的一项重要制度安排和不可或缺的有效工具,通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。在国有经济改革发展管理运行中,对于强化并完善国有资产监管体制改革有着高度的互动性和关联性。 近年来,随着社会主义市场经济体制改革的不断深入,国有资产管理体制的改革与变化对国家审计提出了新的命题和挑战。包括审计对象、审计范围、审计管理乃至结构、标准、技术等,都需要重新加以审视,研究制订相应规范。可以说,国资国企审计是国家审计加强国有资产监管的重要内容,是实现国家良好治理的内在需求。本文拟就如何发挥国有企业审计功能的问题,提出一些建议意见。 国有企业审计的功能定位 就目前而言,我国对国有资产的审计监管主要涉及以下几方面内容：一是对国资委在履行资产收益权、重大决策权和选择经营者权的情况进行监督,即绩效审计；二是对重点国有企业和领导人员经济责任的履行情况进行审计,即经济责任审计；三是对国有企业经营的合规性进行审计；四是对接受委托对国有企业财务账目进行查证的社会审计组织的质量进行监督。 通过加强国有企业审计、强化国有资产监管,有助于促进国有企业改革和发展,推进国有经济布局和结构的战略性调整。 (一)贯彻执行国家宏观经济政策,为开展国家治理奠定基础。 国有企业作为国民经济的主导力量,具有调整经济结构布局、促进经济发展方式转变、构建社会主义和谐社会等重要职责。通过加强对国有企业贯彻执行国家战略性结构调整、发展战略性新兴产业等重大决策部署和宏观政策措施情况的跟踪审计,深入了解政策执行的效果和执行中存在的主要问题,将有助于国家方针政策和相关法律法规真正落到实处,为实现国家良好治理奠定基础。 (二)强化国有资产监督管理职责,为参与国家治理设计路径。 国家审计代表国家监督国有企业财务收支的真实性、合法性和效益性,维护全民利益,是实现国家良好治理的客观需要。受托责任关系是审计产生和发展的基础,而审计受托责任既包括受托经济责任,也包括受托社会责任。加强国有企业审计正是国家审计参与国家治理并发挥积极作用的重要措施之一。 (三)厘清国有企业运营中的体制性障碍,为实现国家治理提供保障。 当前,我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期,国有企业领域内的国有资产管理体制改革、国有经济布局和结构调整、现代企业制度建立、经济发展方式转变等各项改革攻坚仍然面临许多深层次的矛盾和问题,影响国有企业科学发展的各种体制机制性障碍依然存在。应进一步加强国有企业审计功能,揭示、抵御、查处企业运营中的问题,为政府及相关机构提出合理建议,改革和消除体制机制障碍,强化国资监管,为国家审计发挥其在国家治理中的作用奠定基础、设计路径、提供保障。 强化国有企业审计的路径选择 在国家治理理论的视角下,国家审计的作用主要体现在：一是促进国家宏观政策的落实,保证经济社会发展目标的实现；二是揭示和反映体制、机制、制度方面的问题,推动深化改革；三是揭示经济社会发展中的突出矛盾和潜在风险,维护国家安全；四是着力解决涉及群众利益的突出问题,促进改善民生；五是查处违法违纪行为,推进反腐倡廉建设；六是监督制约权力的运行,促进民主法治建设。 国有企业审计将“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为工作的出发点和落脚点,通过审核国有企业是否遵循国家财经法规,对国有企业管理和使用公共资源的有效性进行评价；通过揭露国有企业运行中存在的问题,推进国有企业深化改革,促进国有资产保值增值,保证国家政令畅通,确保国家经济实现平稳较快发展。 其路径选择旨在加强三大功能： (一)关注国家经济安全,发挥国有企业审计的“预防性”功能。 保护国家和人民利益是国家治理的最高目标,实现这一目标的基础是国家安全,而国家安全的基础是国家经济安全。国家经济安全一般包括国内经济安全和国际关系中的经济安全,其本质是国家经济能够适应外部变化并保持稳定发展的能力。 国有企业审计要发挥保障国家经济社会健康运行的“预防性”功能,有责任感知风险,发现问题,提出解决问题的建议。国有企业审计应重点关注可能会影响国有企业可持续发展的市场结构风险和技术创新风险,开展风险导向审计,防范相关风险；从关注单个企业的风险、管理、效益转变为关注行业整体的风险、安全和发展,从对单个重大违法违规事件的查处到更多地揭示带有倾向性、普遍性和危及国家宏观调控政策有效落实的问题转变,通过对企业经营风险的预警,维护国有资产安全,促进国有企业健康有序发展。 (二)强化企业运营中的重大问题揭露,发挥国有企业审计的“揭示性”功能。 国有企业审计在关注财务收支的真实性、完整性的同时,应更加注重对重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况进行跟踪,揭露并制止政策执行活动中的不规范和偏离宏观调控的行为,这不仅是政府审计监督国有企业公共受托经济责任履行情况的重要手段,也是保证委托人利益的一种制度安排。 首先,国有企业审计应该揭示政府制订的相关政策落实情况、影响国企改革重大的体制性制度性障碍。对于改制的国有企业,要揭示改制政策落实情况、相关制度是否合理、改制存在的问题、改制前后绩效变动情况、改制是否达到预期目标等。其次, 国有企业审计要注重企业整个运营过程中的问题揭示。特别要揭示重大损失浪费、重大决策失误、重大违法违规和经济犯罪问题。再次,国有企业审计要揭示影响国家信息安全、生态环境安全问题。最后,由于国有企业承担了大量的社会责任和公共政策责任,关系到民生安全和政治生态,因此国有企业审计还要揭示企业社会责任和公共政策责任履行情况。 (三)注重企业体制机制的改革和完善,发挥国有企业审计的“抵御性”功能。 目前,我国在经济转轨时期对于体制改革采取的是渐进式改革模式,一些旧的不合理的制度体系仍然存在,与市场经济相适应的制度体系尚未完全建立,制度漏洞提供了腐败的机会。同时,由于国有产权缺乏人格化的主体,“内部人控制”现象严重,再加上国有企业委托代理链条较长,国有企业所有者和经营者之间信息不对称导致的道德风险和逆向选择问题更为严重。因此,审计作为一种制度安排,在揭示问题的同时,更应当通过提出健全制度、完善机制和体制的建议,抑制企业“内部人”可能出现的机会主义行为,使其规范有序,并可预见,从而增进效率,促进企业的持续稳定健康发展,进而促进国民经济的可持续发展。 在国家治理的框架下,在微观层面,国有企业审计通过对企业经济实体的审计调查,揭示和反映政策落实不到位等问题,分析和查找体制性障碍问题,并有针对性地提出合理的审计意见,以此促进政策、法规、制度的完善；在中观层面,国有企业审计应注意将管理审计与绩效审计相结合,关注企业发展的目标和战略,从管理方式、治理结构、投资状况、内部控制、风险管理等方面,系统、全面地检查和评价企业的经营管理活动,对有关行业政策的合理性提出建议,推动行业主管部门加快相关标准政策的制订和完善；在宏观层面,对承担部分政府职能和国家产业政策的国有企业,国有企业审计应该为政府提供相关政策建议,通过引入企业价值观,关注企业可持续发展能力,评价资源利用的经济性、效率性和效果性,切实提高国有企业经济绩效和国有资本运行效率。 作者单位：上海市审计局国有资产鉴证审计处 欢迎发表评论分享到: